Forças e Serviços de Segurança. Sistema Dual

Transcrição que pode ser útil a quem se interesse por este assunto, por curiosidade ou necessidade de documentação, dado o carácter académico do trabalho.

O SISTEMA DUAL PORTUGUÊS*

INTRODUÇÃO

Em jeito de introdução, algumas notas com a finalidade de desmistificar certas ideias acerca do sistema policial português e de esclarecer alguma confusão conceptual.

A primeira é a de que a opção portuguesa pelo sistema pluralista (1) , não é uma solução exclusivamente nacional, mas antes uma opção maioritariamente adoptada no mundo, contando na União Europeia com mais de metade dos países, ao contrário do que muitas vezes se pretende fazer crer.

A segunda, ainda decorrente da opção pluralista, é para referir que Portugal se insere no modelo dual, à semelhança de todos os países do seu espaço geo-
-cultural, de que fazem parte os Estados da Europa do Sul e muitos daqueles que sofreram a sua influência, como sejam por exemplo, todas as ex-colónias francesas em África e alguns países da América Latina (2).

A terceira nota diz respeito à ciclicamente propalada, falta de coordenação entre as forças e serviços com funções policias, que não é mais do que uma mistificação da realidade, quando o que efectivamente falta é a delimitação clara e sem tibiezas, das atribuições, competências e áreas de responsabilidade de cada força ou serviço, reduzindo ao mínimo as intercepções de competências e a sobreposição de áreas de responsabilidade.

A quarta e última nota é de âmbito terminológico, acerca do conceito “forças e serviços de segurança”.

Este que, pela primeira vez, surge no nosso ordenamento jurídico com a aprovação em 1987 da Lei de Segurança Interna (LSI), decorre fundamentalmente de uma visão dicotómica defesa nacional/segurança interna, hoje completamente ultrapassada, a que o legislador veio aditar o termo “forças e serviços de segurança”, para o contrapor às Forças Armadas e empregar respectivamente, na segurança interna e na defesa nacional.

“A opção por esta terminologia para enquadrar um conjunto de entidades que, não obstante exercerem funções no âmbito da segurança interna, têm profundas diferenças entre si e que vão desde o que é uma força a um serviço, conceito que a LSI não esclarece; as naturezas diversas com uma Guarda Nacional Repúblicana (GNR), militar; uma Polícia Marítima, militarizada e as restantes forças e serviços, civis (3), passando pela dependência de diversos membros do governo (4), apresenta-se como uma opção plena de ambiguidade.

A terminologia adoptada, ao criar a ideia artificial de que “forças e serviços de segurança” são uma entidade uniforme que poderá, como um todo, ter um tratamento idêntico, não corresponde à realidade, é castrador da diversidade do sistema e não tem paralelo em nenhum outro país.

A acrescer às dificuldades apontadas na eventual criação orgânica de uma entidade denominada “forças e serviços de segurança”, há que referir que todas as suas integrantes, excepto o Sistema de Informações de Segurança (SIS), são também funcionalmente órgãos de polícia criminal (opc)(5), nos termos do Código do Processo Penal e da Lei Orgânica da Investigação Criminal (LOIC), e que todas, excepto o SIS e a Policia Judiciária (PJ), são também polícias administrativas.

Em conclusão deste ponto, podemos afirmar que em bom rigor, não encontramos na lei, nem na Constituição, definição ou enunciação do conceito de “forças e serviços de segurança ”, existindo apenas na lei fundamental dois normativos que se referem às forças de segurança, a alínea “u” do artigo 164º e o número 4 do artigo 272º, ambos relativos ao seu regime que há-de ser fixado por lei, pelo que sob o ponto de vista orgânico-institucional, o termo “forças e serviços de segurança” é inexistente, ao contrário do que sucede com as Forças Armadas, razão pela qual estas têm uma identidade, um regime comum, um comando único (CEMGFA), uma mesma tutela governamental e um mesmo estatuto para todos os seus membros, situação para a qual não existe, nem podia existir, paralelo nas forças e serviços de segurança. Estas apenas têm relevância, sob o ponto de vista funcional e cada uma de per si, consequência das suas diferentes naturezas e especializações.

Melhor seria pois que às Polícias se chamassem Polícias, cujo conceito é de todos bem conhecido e não se misturassem outros corpos ou entidades que só vêm causar confusão e ambiguidade”.(G Branco,2006) (6)

O MODELO DUAL

O modelo dual ou de dupla componente policial, também designado de dualismo vertical, por oposição ao pluralismo horizontal, típico dos países anglo-saxónicos e dos estados federais (7), teve a sua origem em França no século XVIII, onde ainda se mantém na sua pureza inicial.

Caracterizado pela existência num mesmo Estado, de dois corpos com funções policiais, não confundir com duas Policias, um militar e outro civil, com competências policiais genéricas para actuar em todo o território, mas em que cada um tem uma área de responsabilidade atribuída.

Pelas suas características, os ambientes operacionais mais adequados à intervenção de cada um dos corpos, são necessariamente diversos. Nesta conformidade, os meios urbanos de maior densidade populacional estão atribuídos à Polícia e o restante território ao Corpo Militar, uma vez que a este cabe também, garantir a soberania do poder central do Estado, pela presença militar nos locais mais recônditos do país e a vigilância do território em geral, com especial incidência nas vias de comunicação, fronteiras, pontos sensíveis e instalações críticas, mesmo em sobreposição da Polícia.

Dadas as diferentes naturezas das forças, também as suas dependências são diferentes. Assim, embora funcionalmente ambas dependam do responsável político pela segurança e ordem pública, organicamente só a Polícia civil depende daquele, enquanto que o Corpo Militar assume uma dupla dependência, do titular da pasta da segurança interna em termos funcionais e do responsável pela defesa, em termos orgânico-institucionais.

Esta particularidade funda-se no facto deste último, ter natureza militar, o que para além da função policial, lhe permite cumprir outras missões no âmbito da defesa nacional, designadamente as militares, ao que acresce que os seus membros, possuam o estatuto militar e, também por essa razão, fazer todo o sentido que as questões relacionadas com aquele estatuto, sejam tratadas pelo mesmo responsável que detém a pasta da defesa, sob pena de discriminação entre os militares pertencentes às Forças Armadas em sentido clássico, e os que integram os corpos militares com funções policiais (8).

Daqui se extrai uma outra diferença entre os dois corpos que compõem o modelo dual – a relativa ao estatuto dos seus membros, uma vez que uns são militares e outros civis.

Uma última característica que muitas vezes é esquecida, mas que pode fazer toda a diferença qualitativa numa análise de custo/benefício, é a que decorre do principio da complementaridade.

Este, fundando-se nas diferentes naturezas dos dois corpos, visa aproveitar as capacidades específicas de cada, colocando-as ao serviço do modelo, de forma a que um corpo, possa complementar o outro com algumas das suas especificidades, especializações ou mesmo sobreposição no terreno para efeitos de reforço ou até de substituição.
Por esta razão é que se afigura incorrecto afirmar-se que, no modelo dual, existem “duas polícias integrais, com a mesma missão”, dado que nem são duas polícias, nem devem ter exactamente a mesma missão.

Ao homogeneizar as duas forças, impossibilitando a sua indiferenciação, está-se a comprometer o modelo e a desperdiçar uma das suas virtualidades, a das capacidades próprias e específicas de cada uma, que dão substrato ao principio da complementaridade.

Por consequência, no respeito por este princípio, embora ambas as forças no âmbito das missões de manutenção da lei e da ordem e da prevenção e investigação criminal, tenham as mesmas competências, é usual que algumas das tarefas decorrentes daquelas missões, sejam atribuídas preferencialmente a uma das forças, em razão da sua natureza, características próprias ou implantação territorial que a tornam mais apta ou mais vocacionada para o seu melhor cumprimento.

Esta particularidade, que alia competências genéricas com especialização, em nada desmerece o modelo dual, antes o valoriza, aproveitando sinergias através da maximização das potencialidades de cada uma das forças pois, repita-se, não são duas forças iguais.

Ainda neste contexto, relevar que no que tange a outras missões que não as estritamente policiais, a sua atribuição só poderá naturalmente recair sobre a força de natureza militar, internacionalmente designada por “gendarmerie”. Esta, pela sua polivalência – militar/policial, está em condições de cumprir um leque alargado de missões e tarefas que vão muito para além das policiais, chegando às militares e passando por um sem número de outras ditas híbridas,onde se incluem as de segurança em sentido lato e as de protecção e socorro.

O MODELO PORTUGUÊS

Caracterizado o modelo teórico, passemos à análise do caso português.

O modelo português, inserindo-se no sistema pluralista vertical, de dupla componente policial, mantém características próprias que o tornam complexo e o desviam do modelo puro onde apenas coexistem duas forças, a Gendarmerie, corpo militar e a Policia, corpo civil.

É constituído por diversas forças e serviços de competência específica, a par de dois corpos com competência genérica e áreas de responsabilidade atribuídas que entre eles, cobrem todo o território e que acabam por moldar a caracterização do sistema.

A Guarda Nacional Repúblicana, corpo militar que tem como área de responsabilidade todo o território e o mar territorial, com excepção das áreas urbanas previamente definidas (9) e a Polícia de Segurança Pública (PSP), força de segurança com natureza de serviço público, a quem compete o policiamento das principais cidades.

Historicamente, pode considerar-se que o modelo dual português, embora com uma caracterização diferente da de hoje, existe desde 1867, data em que foi criada por D. Luis, a Polícia Cívica que passou a coexistir com a Guarda Real da Polícia, corpo militar com funções policiais, criado em 1801 por D.ª Maria I, à semelhança da marechaussée francesa.
Estes dois corpos deram origem às actuais PSP e GNR.

Evoluindo através dos seus próprios percursos ao longo da história, com alterações de denominação, de estruturas e de formas de actuação, foram consolidando culturas e identidades singulares, com total respeito pelas suas diferentes naturezas, o que acaba por aportar a riqueza da complementaridade ao modelo.

Embora de quando em vez, se ponha em causa o sistema pluralista que para alguns tem demasiados “actores” e se chegue a advogar certa aglutinação ou mesmo transformação num sistema monista, típico dos países nórdicos, a verdade é que esta discussão encerra dois planos, nem sempre facilmente visíveis para o observador menos informado.

Se por um lado há quem legítima e fundadamente questione o sistema, devido à pluralidade de “actores” que o integram, por os considerar demasiados e advogue a sua diminuição em nome da racionalização, por outro, também há quem, a coberto dos argumentos anteriores e sem revelar os seus verdadeiros desígnios, o que efectivamente pretende é pôr em causa a existência da GNR, por razões de preconceito ou porque devido à sua natureza militar, torna mais difícil o seu controlo, a sua governamentalização, bem como qualquer instrumentalização através da acção sindical ou político-partidária.

Sendo a escolha do sistema uma questão política, a opção por qualquer modelo tem sempre subjacente razões históricas, juridico-constitucionais, sistémicas do espaço geo-cultural em que o país se insere, para além de factores económicos, ideológicos ou até de “modas” que por vezes se instalam. Haverá por consequência vários argumentos a favor e outros tantos contra, para qualquer dos modelos.

O facto é que o modelo dual português, para além de historicamente sedimentado por quase dois séculos, tem reconhecimento constitucional no nº 4 do artigo 272, ao que acresce que nos últimos anos, mais propriamente desde a queda da II República, o poder político oficialmente, apenas uma vez em 1975, durante o PREC, o pretendeu extinguir, através da fusão da GNR com a PSP, altura em que chegou a haver um comandante-geral para as duas forças, situação ultrapassada com o regresso à normalidade, após o 25 de Novembro de 1975.

Contudo e apesar de todos os governos desde aquela data, terem reafirmado a vontade de manter o sistema dual, com uma força militar, a par de uma civil, a verdade é que por vezes através de acções ou omissões, tem sido posto em causa o modelo, sobretudo quando não se acautelam as diferentes naturezas das forças ou não se distinguem os estatutos dos seus membros. Foi o que sucedeu nos últimos anos com maior relevo, pelo menos em duas ocasiões. A primeira, quando em 1998, o governo decidiu harmonizar a formação (10) da GNR e da PSP e a segunda mais recentemente, aquando das novas leis orgânicas (11) de ambas as forças que sob o ponto de vista formal as tornou quase iguais, uniformizou denominações e estruturas organizacionais (12) e não fez uma suficientemente adequada distinção de missões, embora substantivamente as definições das duas forças, tenham merecido a diferenciação correspondente às respectivas diferenças de natureza.

A GNR é definida como “uma força de segurança de natureza militar, constituída por militares organizados num corpo especial de tropas e dotada de autonomia administrativa”;

e a PSP como “uma força de segurança, uniformizada e armada, com natureza de serviço público e dotada de autonomia administrativa”.

Quanto à missão em sentido amplo, o aspecto distintivo reside nos três sistemas em que a GNR é chamada a intervir.

A GNR tem por missão “no âmbito dos sistemas nacionais de segurança e protecção, assegurar a legalidade democrática, garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos, bem como colaborar na execução da política de defesa nacional nos termos da Constituição e da lei.”

A PSP tem por missão, “assegurar a legalidade democrática, garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos, nos termos da Constituição e da lei”

No que respeita às atribuições, elas podem dividir-se em três grupos, um primeiro relativo a competências partilhadas em razão da área atribuída, desdobrado nas seguintes missões:

Manutenção da Lei e da Ordem;
Prevenção e Investigação Criminal.

Um segundo, também de competência partilhada, a nível internacional:

Colaboração na Política Externa.

E um terceiro, de competências específicas de cada uma das forças:

A GNR – Protecção e Socorro; Prevenção e Investigação Fiscal-Aduadeira; Vigilância Intercepção e Controlo da Costa e do Mar Territorial; Fiscalização de Embarcações e da Captura de Espécies Marinhas; Fiscalização e Segurança Rodoviária (redes nacionais); Segurança e Honras de Estado; Defesa Nacional.

A PSP – Segurança Privada; Segurança Pessoal; Licenciamento e Controlo das Armas e Explosivos.

Importa referir que quer a GNR, quer a PSP, podem desempenhar tarefas nalguns destes âmbitos, embora eles estejam adstritos a uma das forças, como são por exemplo os casos da GNR que fiscaliza a segurança privada ou as armas e munições ou da PSP que fiscaliza e controla o trânsito nas respectivas áreas de responsabilidade.

Se numa primeira leitura a distribuição de competências específicas entre as duas forças, poderá parecer adequada, já numa leitura mais atenta se poderá questionar se não seria mais conforme com a natureza militar, a atribuição à GNR, do licenciamento das armas e o controlo dos explosivos,sobretudo porque no caso destes últimos, a generalidade das pedreiras, principais utilizadores dos mesmos e as fábricas de pirotécnia, se situam em áreas da GNR, assim como os itinerários que os explosivos percorrem, são da responsabilidade daquela força que fornece a respectiva escolta.

Outro exemplo da falta de clareza e até de incoerência na distribuição de competências, é a natural atribuição à GNR, “da vigilância, protecção e segurança de infra-estruturas aeroportuárias”, por ser esta uma típica missão de segurança, quando o mesmo normativo em completa contradição, impõe que aquelas competências se mantenham atribuídas à PSP, “nos aeroportos internacionais actualmente existentes”.

Ainda quanto a competências partilhadas, referir que também no âmbito da política externa, não é indiferente atribuir missões à GNR ou à PSP, dadas as diferentes caracteristicas de cada uma das forças, o que nem sempre tem sido levado em conta pelos responsáveis politicos.

Por outro lado e já quanto à divisão territorial das duas forças, a sua distribuição não respeita a doutrina do modelo dual, nem obedece a critérios objectivos, existindo verdadeiros núcleos urbanos à responsabilidade da GNR, cuja área de emprego operacional “é de grande intensidade policial”, significando isto que os índices de criminalidade são mais acentuados (não significa mais violentos), a densidade populacional é maior e o povoamento mais concentrado que indiscutivelmente, deveriam ser atribuídos à PSP por ser esta a verdadeira Polícia do sistema, enquanto a GNR se deveria ocupar dos grandes espaços, vias de comunicação, pontos e instalações sensíveis, mesmo que se situem na área de responsabilidade da Polícia e apenas subsidiariamente, desempenhar tarefas puramente policiais nos restantes locais.

Por último e quanto a uma outra característica do modelo dual, a relativa à dependência das forças, enquanto que a da PSP está conforme a sua natureza e missão (MAI), já a dupla dependência da GNR (MAI-MDN), tem sido mais formal do que real, o que constitui factor de perturbação do sistema, designadamente na necessária articulação com as Forças Armadas, por ex: nas competências partilhadas com a Marinha ou no âmbito dos estatutos de pessoal e remuneratório, nem sempre conjugados com os dos restantes militares.

NOTAS FINAIS

Embora o âmbito deste escrito se restrinja ao modelo dual, deixo uma breve referência à situação do restante conjunto de serviços que fazem parte do nosso sistema e que em bom rigor, não sendo elementos caracterizadores do modelo de dupla componente policial, pela importância de que se revestem não deixam de o influenciar fortemente.

Neste contexto relevar apenas um estudo levado a cabo pelo Instituto Português de Relações Internacionais (IPRI), da Universidade Nova de Lisboa, datado de 2006, sobre a reforma do modelo de organização do sistema de segurança interna. Através da criação de três cenários, o estudo vai progressivamente aproximando o sistema português do modelo dual puro, com a criação de uma Polícia Nacional a par da GNR, pela aglutinação sucessiva do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras à PSP e numa segunda fase, também da Polícia Judiciária, chegando ao último cenário com uma policia civil, a Polícia Nacional (PSP+SEF+PJ) e um corpo militar, a GNR.

Independentemente da opção por este ou por qualquer outro modelo, o importante é que haja clareza política e legislativa neste assunto, pois só dessa forma haverá segurança jurídica e credibilidade no sistema e simultaneamente estabilidade interna nas forças.

Fontes:

- Alves, Armando Carlos, Sociologia da Polícia, 2008 (Revista da GNR);
- Branco, Carlos, Desafios à Segurança e Defesa e os Corpos Militares de Polícia, 2000 (Ed Sílabo);
- Revista Militar nº 2453/2454-Junho/Julho de 2006;
- Legislação diversa.

Lisboa, 31 de Julho de 2009

*Carlos Manuel Gervásio Branco, coronel da GNR, Juiz militar nas Varas Criminais de Lisboa.

(Artigo publicado no nº 11 da Revista Segurança e Defesa ( SET-NOV 2009))

Anotações:

(1) O sistema pluralista caracteriza-se pela existência de vários corpos com funções policiais, por oposição ao sistema monista, onde apenas existe uma força policial. O sistema pluralista, pode ser de dois tipos, o vertical e o horizontal.
(2) No Brasil por exemplo, a Polícia Militar do Rio de Janeiro é herdeira da Guarda Real de Polícia que acompanhou a família real portuguesa aquando das invasões francesas em 1808 (Decreto Real de 13 de Maio de 1809)
(3) Polícia de Segurança Pública, Polícia Judiciária, Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e Serviço de Informações de Segurança.
(4) MDN, MAI, MJ
(5) Para além destes, existem outros como por ex: a ASAE
(6) Revista Militar nº 2453/2454, Pg.734/35
(7) No Reino Unido existem 52 corpos policiais e na Alemanha 20, dos quais 2 são federais.
(8) Na generalidade dos países, fazem parte das Forças Armadas, como 4º Ramo.
(9) Cujo critério não é claro.
(10) Resolução do CM nº 78/98, de 17JUN
(11) Lei nº 53/2007, de 31AGO e Lei nº 63/2007 de 06NOV
(12) Lei orgânica que impôs à GNR, uma articulação e um sistema de forças, completamente desajustadas da sua natureza militar e da dispersão do seu dispositivo.

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